زنگ خطر برای ۲۱ میلیون نفر در کشور

روزنامه «فرهیختگان» در ادامه نوشت: آمادگی مسکن و استحکام سازه‌های منازل کشور عامل مهم کاهش آسیب‌های ناشی از زلزله است. یکی از معضل‌های اصلی کشور درحال حاضر وجود حدود ۵میلیون و ۷۴۰هزار واحد مسکونی فرسوده است که جمعیتی در حدود ۲۱میلیون نفر را در خود جای ‌داده است. البته اگر تعاریف سختگیرانه‌ای از فرسوده بودن مسکن در قوانین شهرسازی کشور را کنار بگذاریم، این تعداد بسیار قابل‌توجه خواهد بود. هم‌زمان با این معضل، کمبود مسکن و بالا رفتن قیمت مسکن ناشی از کمبود عرضه، دیگر تهدید جدی در حوزه مسکن به‌حساب می‌آید. این بدین‌معنی است که بافت‌های فرسوده می‌تواند یک تیر و دو نشان سیاستگذاری مسکن در کشور باشد، با این‌ حال طی یک دهه اخیر بافت‌های فرسوده چندان در مرکز توجهات دولت نبوده و در طرف دیگر برای افزایش موجودی مسکن، دولت‌ها دست به دامن طرح‌هایی مانند مسکن مهر شده‌اند که در در عمل موفقیت چندانی با اجرای آنها حاصل نشد.

امروزه در سطح جهان «توسعه درون‌زا»ی شهرها با محوریت احیای بافت‌های فرسوده، استفاده از زمین‌های ناکارآمدی مانند پادگان‌ها، وزارتخانه‌ها، زندان‌ها و... سیاستی است که دو هدف را پیگیری می‌کند: ۱- نوسازی بافت‌های فرسوده خطرات ناشی از زلزله را کاهش می‌دهد و ۲- نوسازی به افزایش موجودی مسکن کمک می‌کند. در این راستا گرچه دولت روحانی در سال‌های اخیر از اجرای طرح بازآفرینی ۲۷۰۰محله در بافت‌های فرسوده کشور خبر داد، اما این طرح تقریبا در همان مراحل اولیه کنار گذاشته شد و دولت صرفا به طرح اقدام ملی تامین مسکن اکتفا کرد که تنها یک بال از سه بال طرح سیاستگذاری مسکن در شهرهای جهان است. ظرفیت الگوی مذکور (توسعه درون‌زا) به‌قدری بالاست که درصورت نوسازی بافت‌های فرسوده و استفاده از ظرفیت‌های خالی زمین شهری، همه نیاز مسکن کشور تامین خواهد شد. برای مثال درحال حاضر ۵.۷ میلیون واحد مسکونی فرسوده در کشور وجود دارد که اغلب آنها درنهایت ۲ تا ۳طبقه هستند و درصورت نوسازی تعداد طبقات به ۵ تا ۷طبقه می‌رسد.

حوالی نیمه‌شب چهارشنبه هفته گذشته، زمین‌لرزه‌ ۵.۶ ریشتری مرز بین دو استان اصفهان و کهگیلویه‌وبویراحمد در شهر سی‌سخت را لرزاند و به حدود ۱۰۰ روستا آسیب‌های جدی رساند. زلزله سی‌سخت و تخریب‌های بعد از آن مجددا سوالی را در ذهن‌ها متبادر کرد؛ چرا زلزله نه در کشورهای پیشرفته، بلکه در کشورهای مشابه ما مانند ترکیه، اندونزی و شیلی هم تلفات جانی و مالی کمی دارد، اما هنوز این مخاطره طبیعی در ایران تخریب‌های فروانی را به‌بار می‌آورد. همین چندماه پیش زلزله ۷ ریشتری ازمیر ترکیه که حتی فیلم‌های ضبط‌شده از آن نیز ترسناک بود، تنها با تخریب حدود ۳۰ ساختمان ختم شد، اما مرور خاطرات تلخ زلزله در شهرهای مختلف کشور ما، مرور تلفات زیاد جانی و تخریب‌های فراوان ساختمانی است. وقتی در تعداد زیادی از زلزله‌های شدید فرق معناداری بین خسارات مالی و جانی واردشده بین کشورها وجود دارد، پس حتما تفاوت‌هایی در آماده‌سازی برای مقابله با زلزله نیز هست. یکی از ابعاد اصلی این آماده‌سازی، استحکام ساختمان و به‌عبارتی فرسوده نبودن آنها است. نوسازی ساختمان‌ها به‌طرز عجیبی پادزهر زلزله محسوب می‌شود و مخاطرات ناشی‌از آن را بسیار کم می‌کند. سرپل‌ذهاب پس از زلزله، شهر چندتکه‌ای شده بود که قسمتی از آن به‌طور کامل تخریب و قسمتی دیگر آسیب‌های جزئی دیده بود. سوال ساده است و پاسخ از آن هم ساده‌تر. به‌نظر «بافت فرسوده» علت اصلی آماده نبودن کشور ما دربرابر مخاطرات طبیعی است.

براساس آمارهای موجود، تا پایان سال ۱۳۹۸ حدود ۲۱ میلیون نفر از جمعیت کشور در ۵ میلیون و ۷۴۰ هزار مسکن فرسوده زندگی می‌کنند. به‌عبارتی از موجودی ۲۳ میلیونی مسکن کشور حدود ۲۶ درصد از آن جزء بافت‌های فرسوده و ناکارآمد است. اطلاعات منتشرشده ازسوی شرکت بازآفرینی شهری ایران نشان می‌دهد که در مطالعه ۵۴۳ شهر، حدود ۲۷۰۰ محله به‌عنوان محله‌های فرسوده شناسایی شد که در آنها حدود ۵ میلیون و ۷۴۰ هزار مسکن با بعد خانواری ۴ نفر ساکن هستند. همچنین درحال حاضر مساحت کل بافت‌های نابسامان و پهنه‌های فقر شهری در کشور در حدود ۱۴۰ هزار هکتار برآورد می‌شود که ۷۷ هزار هکتار از آن جزء بافت‌های فرسوده داخل شهری و ۶۳ هزار هکتار نیز در ردیف سکونتگاه‌های غیررسمی فرسوده است. البته همه اینها درحالی است که تعریف فعلی بافت فرسوده در ایران مشمول همه بافت‌های ناپایدار (فاقد سازه مستحکم) نمی‌شود و درصورت نگاه واقع‌بینانه‌تر به موضوع با رقمی بسیار بیشتر از رقم گفته‌شده مواجه خواهیم بود. طبق تعاریف، در ایران مناطقی از شهر در ردیف فرسوده قرار می‌گیرند که سه شرط؛ ناپایداری ساختمان (سازه بسیار ضعیف یا فاقد سازه)، کوچک بودن عرصه معابر (کمتر از ۶ متر) و پایین بودن متراژ هر قطعه ساختمان از ۲۰۰ متر را به‌صورت همزمان داشته باشند، بنابراین ارقام بافت فرسوده ایران می‌تواند بسیار بیشتر از ارقام بالا باشد. توجه به بافت فرسوده نه‌فقط برای ایجاد آمادگی دربرابر زلزله و دیگر مخاطرات طبیعی بلکه برای توسعه و بازآفرینی و افزایش موجودی مسکن شهری نیز بااهمیت است.

یک تیر و دو نشان نوسازی برای سیاستگذاری مسکن

در کشور ما تا بحث از افزایش موجودی مسکن، تامین مسکن، کنترل قیمت آن و به‌طور کلی سیاستگذاری در این بخش می‌شود، همه ذهن‌ها به‌سمت توسعه افقی محدوده شهرها و ساخت واحدهای مسکونی ارزان‌قیمت در حاشیه شهرها می‌رود. طرح مسکن مهر در دولت احمدی‌نژاد و همچنین طرح اقدام ملی مسکن در دولت فعلی نیز برپایه همین تفکر پایه‌ریزی شده‌اند. خلاصه این سیاست‌ها، اعطای زمین‌های خالی اطراف شهرها با قیمت صفر یا پایین برای ساخت منازل و خانه‌های جدید است که عموما در قالب شهرها یا شهرک‌های جدیدی در حاشیه ساخته شده‌اند. نقطه‌ضعف‌های اصلی این‌گونه سیاست‌ها، تداخل فرهنگی مردم در حاشیه شهرها، هزینه‌های گزاف برای توسعه زیرساخت‌ها و حمل‌ونقل شهری به شهرک‌های جدیدالتاسیس، عدم رعایت استانداردها در ساخت این‌گونه مسکن‌ها و... است. ریزش ساختمان‌های نوساز در سرپل‌ذهاب که عموما در شهرک مسکن مهر این شهر اتفاق افتاد و همچنین زمان‌بر بودن فرآیند توسعه زیرساخت‌هایی مثل مترو برای شهری مانند پرند از مصادیق نقطه‌ضعف‌های گفته‌شده است. این طرح‌ها همچنین تبعات بسیاری را در بعد کلان کشور داشته و اقتصاد جمعی را هم تحت‌تاثیر قرار داده است، چراکه در هر دو دولت شاهد استقراض از بانک مرکزی برای تامین مالی طرح‌های مسکن مهر و اقدام ملی مسکن بوده‌ایم و با تزریق و بسط پایه پولی، مقدمات تورم را فراهم کرده‌ایم. این‌گونه سیاست‌های اجراشده در زمینه مسکن و توسعه شهرها در کشور ما در زمره توسعه متصل و توسعه منفصل یا ترکیبی از هر دو قرار می‌گیرد که معایب بسیاری دارد. در توسعه متصل شهرک‌های جدیدی در محدوده رسمی و متصل به شهر ساخته شده و در توسعه منفصل نیز شهرک‌های جدیدی با فاصله از شهر مادر ساخته می‌شود. به معایب گفته‌شده در بالا می‌توان؛ از بین رفتن زمین‌های کشاورزی برای مسکن‌سازی را نیز اضافه کرد که در توسعه منفصل و توسعه متصل بروز پیدا می‌کند.

سردرگمی سیاستگذار در ایران درحالی است که کشورهای پیشرفته جهان عموما پس از دهه ۸۰ میلادی به‌سمت توسعه درون‌زا رفتند. در توسعه درون‌زا تمرکز اصلی در درجه اول بر بافت فرسوده، بافت مخروبه و بافت حاشیه‌نشین است و در درجه دوم به‌سراغ اراضی خالی داخل شهر می‌رود. استفاده از بافت‌های ناکارآمد شهری مانند؛ پادگان‌ها، زندان، قبرستان‌ها و... در درجه سوم توسعه درون‌زا قرار دارد. مشخص است که به‌جای طرح‌هایی مانند مسکن مهر و... باید تمرکز کشور بر بازآفرینی شهری، بافت‌های فرسوده و توسعه درون‌زای شهرها باشد. از مزیت‌های چنین نگاهی هم می‌توان به این موارد اشاره کرد: ۱) نوسازی و بازآفرینی بافت‌های فرسوده، جان مردم را از زلزله و مخاطرات طبیعی نجات خواهد داد، ۲) اغلب بافت‌های فرسوده دو یا نهایتا سه‌طبقه هستند که با نوسازی و رساندن آنها به ۵ تا ۷ می‌توان به افزایش موجودی مسکن کمک کرد، ۳) در این حالت مسکن‌های جدید در مکان‌هایی ساخته می‌شوند که هم هویت داشته و هم زیرساخت‌های بسیاری ازلحاظ اقتصادی و امنیت در آن از قبل تعبیه شده است، ۳) با اجرای این طرح‌ها دست‌درازی به زمین‌های کشاورزی و... متوقف می‌شود، ۴) بسیاری از مکان‌های ناکارآمد مانند اراضی پادگان‌ها، زندان‌ها، وزارتخانه‌ها و قبرستان‌ها که عموما تحت نظارت نهادهای دولتی هستند تبدیل به موقعیت‌های جدیدی برای ساخت مسکن می‌شوند که همزمان فروش آنها ازسوی دولت به مولدسازی و درآمدزایی دولت نیز کمک می‌کند.

ادامه اشتباهات احمدی‌نژادی

در اوایل سال ۹۷، دولت دوازدهم طرح بازآفرینی شهری را در دستورکار خود قرار داد که نشان می‌داد سیاست‌های بخش مسکن در کشور به‌سمت توسعه درون‌زا رفته و می‌توان به آینده آن امیدوار بود. در این طرح حدود ۲۰ تا ۲۱ میلیون نفر ساکنان بافت‌های فرسوده شناسایی شدند و هدف طرح، بازآفرینی ۲۷۰۰ محله در ۵۴۳ شهر بود که این بخش از جمعیت کشور در آن سکونت داشتند. متاسفانه پس از مدتی این طرح بسیار خوب کنار گذاشته و مجددا طرح اقدام ملی مسکن که طرحی بسیار ناقص بود، مدنظر قرار گرفت که بعد از گذشت دو سال از آن چندان نتایج چشمگیری نداشته است. بنا بود در طرح اقدام ملی، ۲۶۰ هزار مسکن، برای افراد واجد شرایط ساخته شود و عمده تامین مالی آن نیز از صندوق توسعه ملی صورت گیرد که تبعات اقتصادی آن بسیار خطرناک است و یادآور ساخت مسکن مهر و تحمیل تورم بالا در سال‌های پیش است. این درحالی است که قرار بود بخشی از منابع صندوق توسعه ملی به حوزه نوسازی بافت فرسوده تعلق گیرد، اما براساس آخرین اطلاعات از متقاضیان دریافت این نوع تسهیلات و تعداد واحدهای مسکونی فرسوده اعلام نشده است.

سهم مسکن از بودجه فقط یک درصد

توجه دولت به بخش مسکن در سال‌های اخیر آب رفته است و به همیت ترتیب بافت‌های فرسوده همچنان دست نخورده مانده‌اند. در دولت یازدهم و دوازدهم به‌جز پیشرفت ۲۰ درصدی مسکن مهر(طرح به‌جامانده از دولت نهم) از سال ۹۶ به بعد وعده‌ها و برنامه‌ای ازجمله؛ ساخت ۲۶۰ هزار واحد مسکونی در طرح اقدام ملی مسکن، طرح بازآفرینی شهری و نوسازی ۲۷۰۰ محله در سطح کشور طی ۱۰ سال و همچنین افزایش تسهیلات مسکن داده شد. علی‌رغم کم‌توجهی به این مسائل در بودجه ۹۹، بررسی‌های لایحه بودجه ۱۴۰۰ نیز نشان می‌دهد که ملاحظات و برنامه‌های گفته شده رعایت نشده و در برخی ردیف‌ها نیز با کاهش همراه شده است. به‌عنوان نمونه بودجه دستگاه‌های اجرایی که متولی مسکن و خدمات شهری در کشور هستند نشان می‌دهد که در لایحه سال ۹۹، اعتبارات هزینه و جاری این دستگاه‌ها ۳۸ درصد مجموع اعتبارات پرداخت شده به آنها را شامل می‌شده که این رقم در سال آتی به ۴۲ درصد رسیده است. درواقع ۴۲ درصد از بودجه‌ای که بناست سال آینده به دستگاه‌های اجرایی متولی مسکن(وزارت راه، بنیاد مسکن، وزارت کشور و...) پرداخت شود، صرف هزینه‌های جاری خواهد شد و باقی آن به طرح‌های تملک سرمایه‌ای(طرح‌های عمرانی) اختصاص خواهد یافت. بررسی برآورد اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای(طرح‌های عمرانی) امور ۱۰گانه لایحه بودجه ۱۴۰۰، تعارض واضحی را بین برنامه‌ها و ملاحظات وعده داده شده با سیاست‌های کلانی که برای بخش مسکن و مدیریت شهری در بودجه ۱۴۰۰ در نظر گرفته‌اند، نشان می‌دهد. با بررسی برآورد اعتبارات هزینه‌ای و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای امور ۱۰گانه در لایحه سال ۱۴۰۰ مشاهده می‌شود که اعتبار هزینه‌ای این امور ۶۱۸ هزار میلیارد تومان و اعتبار تملک سرمایه‌ای نیز در حدود ۶۷ هزار میلیارد تومان و در مجموع کل اعتبار ۶۸۵ هزار میلیارد تومان است. با مقایسه بخش مسکن و زیرمجموعه‌های آن مشاهده می‌شود که اعتبار هزینه‌ای این بخش برابر با ۲۸۸ میلیارد تومان و اعتبار تملک سرمایه‌ای آن نیز برابر ۷ هزار و ۶۰۰ میلیارد تومان است. در مجموع اعتبار کل بخش برابر با ۷ هزار و ۹۰۰ میلیارد تومان است که تنها ۱/۱ درصد از کل بودجه ۶۸۵ هزار میلیارد تومانی امور ۱۰گانه کشور را تشکیل می‌دهد. همه اینها درحالی است که دولت باید ظرفیت‌های بیشتری را برای حمایت فیزیکی(فروش زمین‌ها و مستغلات بدون استفاده خود) و حمایت مالی به بخش مسکن اختصاص دهد.

کارنامه مشروط دولت روحانی در بافت فرسوده

صحبت از چالش‌های امروز کلانشهر تهران سخن نخ‌نما شده‌ای است که سال‌ها بر زبان‌ها جاری است. با این حال اگر بخواهیم از یک چالش بزرگ تهران نام ببریم که به‌رغم اقدامات مختلف همچنان گره‌ای ناگشوده باقی‌ مانده می‌توان از نوسازی بافت‌های فرسوده نام برد. معضلی که همچنان گریبان بسیاری از محله‌های تهران را گرفته و در این خصوص شمال و جنوب هم ندارد. زلزله به‌عنوان یک تهدید بالقوه برای شهر تهران مهم‌ترین عاملی است که نوسازی بافت‌های فرسوده را ضروری می‌کند و از آن طرف امکان افزایش موجودی مسکن از این طریق وجود دارد. توجه ویژه به شهر تهران به دلیل پرجمعیت‌ترین استان ایران و همچنین ادامه مهاجرت‌ها به این شهر اهمیت ویژه‌ای دارد. از این رو همواره در برنامه‌های مدیریت شهری و نیز برنامه‌های کلان دولت نوسازی بافت فرسوده یکی از موارد دارای اهمیت تلقی می‌شود. با این وجود و در طول سالیان گذشته همچنان این معضل باقی است. طبق اظهارات مسئولان سازمان نوسازی شهرداری تهران، در پایتخت سالانه حداقل باید ۱۲ هزار و ۳۰۰ پلاک مسکونی نوسازی شود که با فرض اینکه به ازای هر پلاک حدود ۳.۹ واحد مسکونی ساخته می‌شود، تعداد مسکن جدید در بافت فرسوده به ۴۸هزار واحد می‌رسد. این تعداد ظرفیت بسیار بالای بافت‌های فرسوده برای ساخت مسکن را نشان می‌دهد که در کنار استفاده از اراضی بایر و بلااستفاده داخل شهر، می‌توان بخش بزرگی از نیاز مسکن کشور را از همین شیوه تامین کرد. با همه اینها، با وجود اینکه مدیران شهری می‌گویند سالانه در همین شهر تهران حداقل باید ۱۲ هزار و ۳۰۰ پلاک مسکونی نوسازی شود، اما براساس آخرین اطلاعات ارائه شده از سازمان نوسازی شهر تهران، طی سال‌های ۸۰ تا ۹۶ در پایتخت حدود ۷۵ هزار پلاک مسکونی در تهران نوسازی شده است. براساس اظهارات کارشناسان این آمار کمتر از ۴۰ درصد از نوسازی است که باید صورت می‌گرفته و باید تا ۱۰ سال آینده حداقل ۱۳۰ هزار پلاک مسکونی دیگر در تهران نوسازی شود. نکته قابل تامل اینکه، طبق آمارهایی که در نمودار آمده، گرچه در سال‌های ۸۹ تا ۹۲ سالانه بین ۵ تا ۸ هزار پلاک نوسازی شده، اما این وضعیت در دولت روحانی نصف شده و به کمترین مقدار از سال ۱۳۸۷ به بعد رسیده است.