آیا رئیس جمهور حق تشکیل "هیأت نظارت بر اجرای قانون اساسی" را دارد

عصرایران - قانون اساسی برترین هنجار مرجع در حقوق موضوعه است. این قانون بیانگر چارچوب هنجاری عمل حکمرانی است. از منظر فنی، کارویژه اصلی قانون اساسی تعبیه مجموعه ای از قواعد برای سازماندهی اقتدار سیاسی در درون دولت–كشور است.

پس، می توان هدف نخستین قانون اساسی را قاعده مندسازی چگونگی اعمال قدرت سیاسی دانست و این همان چیزی است که ما از آن تحت عنوان متمدن سازی پدیده قدرت یاد می کنیم.

بی تردید، قاعده مند سازی فرایند اعمال قدرت بدون محدودسازی آن امکان پذیر نخواهد شد. محدودسازی قدرت را می توان آرمان اصلی جنبش های مشروطه گرایی دانست.

گرچه، به نظر برخی، مشروطه ایرانی پیش از هر چیز، در جستجوی عدالت و عدالت خانه بود، اما روشن است که پایبند کردن قدرت به مبانی عدالت روی دیگر محدودسازی قدرت است.
عدالت اساسا با قدرت نامقید ناسازگار است. با چنین تحلیلی است که می توان رفتارهای فراقانون اساسی را با مقوله عدالت ناهمساز تلقی کرد.

قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران نیز به صورت نسبی به ترسیم قلمرو صلاحیت های هر یک از نهادهای سیاسی پرداخته است. گرچه در مواردی مانند اصل 71، قلمرو تعریف شده بسیار گسترده است، اما، در مجموع، هدف قوه بنیانگذار[1] (مجلس خبرگان قانون اساسی) ترسیم قلمروی مشخص برای قوای عمومی بوده است.
در نتیجه، کارکردها یا تفسیرهایی که هدف آنها درهم شکستن مرزهای صلاحیتی است با روح قانون اساسی ناسازگار به نظر می رسد.

یکی از مواردی که در حیات سه دهه ای جمهوری اسلامی، هماره، استعداد در هم ریختن مرزهای صلاحیتی و تخدیش اصل تفکیکِ ساختاری و کارکردی قوا را داشته است اصل 113 قانون اساسی می باشد.
مطابق این اصل، «پس از مقام رهبري ریيس جمهور عاليترين مقام رسمي كشور است و مسووليت اجراي قانون اساسي و رياست قوه مجريه را جز در اموري كه مستقيما به رهبري مربوط مي شود، بر عهده دارد».

 این اصل نوعی گرته‌برداي برداري از ماده 5 قانون اساسي جمهوری پنجم فرانسه( 1958) است. بر اساس این ماده «رییس جمهور نسبت به احترام قانون اساسی مراقبت می کند. او از طریق داوری خود کارکرد منظم قوای عمومی و تداوم دولت را تامین می کند. رییس جمهور ضامن استقلال ملی، تمامیت ارضی و احترام به معاهدات{بین المللی}است.»[2].

سپردن چنین صلاحیتی به رییس جمهور فرانسه توجیه پذیر است زیرا او ، از یکسو نخستین مقام سیاسی دولت-کشور است و از دیگر سوی، قانونگذار اساسی ، صلاحیت داوری و تضمین کارکرد منظم قوای عمومی و تداوم دولت را بر عهده وی گذاشته است.

در نظام حقوقی ایران، رییس جمهور  مقام سیاسی دوم کشور و فاقد ویژگی ها و صلاحیت های رییس جمهور در فرانسه است. همانطور که سال ها پیش در نوشته های خود اشاره کرده ام، در نظام سیاسی جمهوری ایران ویژگی های رییس جمهور بیشتر به ویژگی های نخست وزیر شباهت دارد. نتیجه آنکه، اعطای «مسوولیت اجرای قانون اساسی» به مقام سیاسی دوم اصولاً توجیه پذیر نیست.

نکته مبهم و چالش برانگیز دیگر به محتوا و قلمرو صلاحیت تعریف شده برای رییس جمهور در اصل 113 مربوط می شود. با توجه به تفاوت های حقوقی موجود میان دو مفهوم «اجرا» و «نظارت»، رویکرد اصل 113 را چگونه باید تبیین کرد؟ آیا صلاحیت مورد نظر این اصل اجرایی است یا نظارتی؟

صرف نظر از اینکه پاسخ ما «اجرا» یا «نظارت» باشد، پرسش بعدی این است که قلمرو صلاحیت رییس جمهور در زمینه اجرای قانون اساسی یا نظارت بر آن کجاست؟

ارائه پاسخ تفصیلی به این 2 پرسش در این وجیزه ممکن نیست اما، ذکر این نکته خالی از فایده نیست که منطوق اصل 113 هيچ اشاره‌اي به مفهوم نظارت بر قانون اساسي نمي‌كند و آنچه در قانون اساسي مورد تصریح قرار گرفته، مفهوم اجراست.


برخلاف ظاهر اصل 113، قانونگذار عادی با تصویب قانون تعیین حدود اختیارات، وظایف و مسوولیت های ریاست جمهوری (مصوب 22-8-1365) در فصل دوم خود صراحتا به مفهوم نظارت اشاره کرده است.

در  ماده 13 این قانون از جمله به راهکارهایی مانند نظارت، کسب اطلاع، بازرسی، پیگیری، بررسی و اقدامات لازم اشاره شده است. ماده 14همین قانون نیز صراحتا به رییس جمهور اجازه می دهد تا در صورت نقض، تخلف و عدم اجرای قانون اساسی، به نحو مقتضی، از طریق اخطار، تعقیب و ارجاع پرونده متخلفین به محاکم قضایی اقدام نماید.

  ‌ماده 15 هم به حق اخطار و تذكر رييس جمهور به قواي سه‌گانه كشور به منظور اجراي صحيح و دقيق قانون اساسي اشاره می کند. از این رو، برخلاف منطوق اصل 113، برداشت واضعین قانون تعیین حدود  اختیارات، وظایف و مسوولیت های ریاست جمهوری به مفهوم نظارت نزدیک تر شده است.

پرسش تکراری و درجه دوم دیگری که در حال حاضر در فضای سیاسی-حقوقی کشور مطرح شده این است که رییس جمهور به عنوان مسوول اجرای قانون اساسی چگونه و با چه راهکارها و سازوکارهایی باید به اِعمال این صلاحیت حساس بپردازد؟
آیا این صلاحیت، باید به گونه ای شخصی و توسط خود رییس جمهور یا با شیوه نهادی از طریق هیات های بازرسی و نظارت اِعمال شود؟

 خوشبختانه،حقوق اساسی جمهوری اسلامی ایران، در عمل هر دو شیوه را آزموده است ، یعنی گاه در دوره ای روسای جمهور صلاحیت نظارتی خود را به صورت شخصی و گاه به صورت نهادی اعمال کرده اند. اما پرسش این است که کدام یک از شیوه ها با جهت گیری قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران سازگارتر است؟

در یک پاسخ اجمالی و فارغ از اینکه اصل اعطای چنین صلاحیتی به مقام سیاسی دوم قابل دفاع است یا نه ، می توان چنین پاسخ داد که انجام دقیق، فراگیر و کارآمد ماموریت بزرگی مانند نظارت بر  اجرای قانون اساسی بدون تعبیه اختیارات و ابزارهای لازم ، عملا، امکان پذیر نمی باشد.

بازرسی و کشف موارد "نقض، تخلف و عدم اجرای قانون اساسی"  توسط نهادهای سیاسی-اداری گوناگون نیاز به سازمان و سازوکار متناسب دارد.

 وانگهی، دیدگاه مخالفی که می تواند ابراز شود این است که رییس جمهور اولا، باید نظارت مذکور را در قلمرو صلاحیت های اختصاصی خود اِعمال کند، ثانیا، اِعمال این صلاحیت نیز باید از طریق اختیاراتی که او در عرصه های گوناگون دارد، انجام پذیرد.

اما مشکل این نظریه این است که برخلاف نظام سیاسی فرانسه، رییس جمهور در نظام سیاسی ایران نفوذ چندانی در دیگر قوای سیاسی ندارد. به عنوان، مثال قدرت تاثیرگذاری رییس جمهور بر پارلمان و دادرس اساسی (شورای نگهبان) بسیار ناچیز است. در حالی که نظام سیاسی فرانسه در نظر و عمل به این نتیجه رسیده است که رییس جمهور بدون تشکیل یک نهاد اختصاصی برای حفظ حرمت قانون اساسی باید صلاحیت یادشده را از طریق دیگر اختیارات خود  اِعمال کند.

نکته شگفت انگیز و تاسف بار در این زمینه این است که وضعیت موجود همانند برخی از موارد دیگر نشانگر نوعی ناسازگاری درونی در عناصر مختلف نظام حقوقی و فقدان اراده جدی برای یافتن راه برون رفت از آن است.

از یک سو ، دادرس اساسی (شورای نگهبان) در نظریه تفسیری شماره  4214 مورخ یکم بهمن 1360 "تشكيل  واحد بازرسي در رياست  جمهوري" اعمال نظارت بر قانون اساسی را مغایر با قانون  اساسي دانسته است و تاکنون هم نظریه جدیدتری که ناسخ نظریه قبلی باشد، صادر نکرده است؛ از سوی دیگر، بدون اختیارات (اختيار، فرع  و نتيجه  مسئوليت  است) ، ابزارهای لازم (اذن در شي ء اذن در لوازم آن نيز هست) و طراحی یک سازوکار و ساختار کارآمد توفیق در انجام صلاحیت نظارت بر اجرای قانون اساسی برای رییس جمهور ممکن به نظر نمی رسد.

شاید به همین دلیل است که برخلاف منع صریح شورای نگهبان، در دولت های جناب آقای خاتمی و دکتر احمدی نژاد تشکیل هیات نظارت مورد توجه قرار گرفت.

جهت وقوف بهتر به موضوع، متن استفساریه رییس جمهور وقت و نظریه تفسیری شورای نگهبان عیناً نقل می شود:

متن استفساریه:

شوراي  محترم  نگهبان  قانون  اساسي

رییس جمهور طبق قانون  اساسي مكلف به اجراي  قانون  اساسي  و شرع  مقدس  و... است. به  نظر مي رسد كه  انجام  اين  مسئوليت  بدون  نظارت  دقيق  بر ارگانهاي  اجرايي  (اعم  از قوه  قضائيه  و مجريه ) امكان پذير نيست، بدين  جهت  دفتر رياست  جمهوري  در صدد است به  تشكيل  يك  واحد بازرسي  ويژه  اقدام  نمايد.

خواهشمند است  نظر آن  شورا را در مورد اين  اقدام  از جهت  انطباق با قانون  اساسي  بيان  نمائيد.



 

نظریه تفسیری شورای نگهبان:

حضرت  حجة الاسلام  آقاي  حاج  سيدعلي  خامنه اي

رییس  محترم  جمهوري  اسلامي  ايران  دامت  بركاته

عطف  به  نامه  شماره  1289\3 مورخ 13\10\1360 ؛

موضوع  در جلسه  رسمي  شوراي  نگهبان  مطرح  و بررسي  شد، نظر اكثريت  به  اين  شرح  اعلام  مي شود:

«آنچه  از اصل  113 و 121 در رابطه  با اصول  متعدد و مكرر قانون  اساسي  استفاده  مي شود رییس  جمهور پاسدار مذهب  رسمي  كشور و نظام  جمهوري  اسلامي  است  و مسئوليت  اجراي  قانون  اساسي  و تنظيم  روابط  قواي  سه  گانه  و رياست  قوه  مجريه  را جز در اموري  كه  مستقيماً برهبري  مربوط  مي شود برعهده  دارد، در رابطه  با اين  وظائف  و مسئوليت ها مي تواند از مقامات  مسؤول  اجرايي  و قضائي  و نظامي  توضيحات  رسمي  بخواهد و مقامات  مذكور موظفند توضيحات  لازم  را در اختيار رياست  جمهوري  بگذارند، بديهي  است  رییس  جمهوري  موظف  است  چنانچه  جرياني  را مخالف  مذهب  رسمي  كشور و نظام  جمهوري  اسلامي  و قانون  اساسي  تشخيص  داد اقدامات  لازم  را معمول  دارد.

بنابراين  تشكيل  واحد بازرسي  در رياست  جمهوري  با قانون  اساسي  مغايرت  دارد.»


 

پس از صدور نظریه فوق، رییس جمهور وقت نامه مستدل و مفصل تر دیگری به شورای نگهبان ارسال کرد که ظاهرا منتهی به صدور نظریه تفسیری دیگری نشده است. اما با توجه به اهمیت حقوقی این نامه متن آن عینا ذکر می شود:

 شوراي  محترم  نگهبان  قانون  اساسي

محترماً، پيرو نامه  شماره 1289\م  و عطف  به  نامه  شماره  4214 مورخ  1\11\1360 نظر اعضاء محترم  شوراي  نگهبان  را به  مراتب  زير جلب  مي نمايم :

نظر به  اينكه  مسئوليت  اجراي  قانون  اساسي  و پاسداري  از آن  و تنظيم  روابط  قواي  سه  گانه  و حمايت  از حقوقي  كه  قانون  اساسي  براي  ملت  شناخته  و به طور كلي  ساير مسئوليت هاي  مصرّحه  در قانون  اساسي  به عهده  رییس  جمهوري  است  لذا:

1 -  ايجاد تشكيلات  لازم  به منظور انجام  وظائف  و تكاليف  محوله  نيز در اختيار رییس  جمهور مي باشد زيرا به موجب  قاعده  كلي  كه "اختيار، فرع  و نتيجه  مسئوليت  است " و همچنين  نظر به  قاعده  ديگر كه  «اذن  در شي ء اذن  در لوازم  آن  نيز هست » تصميماتي  كه  براي  اعمال  مسئوليت هاي  محوله  به  رییس  جمهور لازم  و ضروري  است  از لوازم  اجراي  قانون  اساسي  محسوب  مي شود و رییس  جمهور مأذون  به  آن  خواهد بود و عدم  ذكر آن  در قانون  اساسي  موجب  عدم  جواز نمي باشد.

2 -  چنانچه  انجام  تكاليف  رياست  جمهور محدود به  مكاتبه  گردد معمولاً اختيار جواب  با طرفي  خواهد بود كه  گيرنده  نامه  است  و نيز تشخيص  صحت  و سقم  گزارشات  و توضيحات  رسيده  از چه  طريقي  جز بازرسي  ميسر خواهد بود؟

3 -  به طوري  كه  در نامه  شوراي  محترم  نگهبان  آمده  است..." رییس  جمهوري  موظف  است  چنانچه  جرياني  را مخالف  مذهب  رسمي  كشور و نظام  جمهوري  اسلامي  و قانون  اساسي  تشخيص  داد اقدامات  لازم  را معمول  دارد" به نظر مي رسد يكي  از وسائل  لازم  اين  تشخيص  بازرسي  خواهد بود.

4 - نظر به  تقسيم  كار و تسريع  در امور و استفاده  از اشخاص  مطمئن  و بصير و بي  نظير در امر بازرسي  اختصاص  قسمتي  از تشكيلات  دفتر رياست  جمهور به  عنوان  واحد ويژة  بازرسي  ضروري  به  نظر مي رسد.
شايسته  است  چنانچه  نامه  دفتر رياست  جمهوري  در مورد تشكيل  واحد بازرسي  گويا نبوده  است  بنا به  مراتب  فوق شوراي  محترم  نگهبان  در مورد واحد بازرسي  دفتر رياست  جمهوري  مشروحاً و با استناد به  اصول  مشخص  قانون  اساسي  اعلام  نظر فرمايند.


 افزون بر نکات یادشده، با توجه به اصل 113 قانون اساسي اين پرسش را می توان مطرح کرد كه آيا رییس‌جمهور مي‌تواند بر نهادهاي سياسي كه نوعی برتري بر قوه مجريه دارند، اعمال نظارت كند؟ به عبارت ديگر، آيا ریيس‌جمهور مي‌تواند خواهان نظارت بر قانون اساسي يا اجراي آن در حوزه صلاحيت های رهبري شود؟

پاسخ مثبت به این پرسش متضمن پذیرش نظارت بر مقام مافوق توسط مقام مادون است. از همین منظر، می توان پرسش را به گونه دیگری مطرح کرد: آیا رییس جمهور می تواند با استناد به صلاحیت «اجرا» یا «نظارت» بر قانون اساسی به تخدیش قلمرو صلاحیت دیگر قوای عمومی بپردازد؟

بی تردید، پاسخ به این پرسش منفی است، زیرا چنین امری مستلزم نقض اصل تفکیک ساختاری و کارکردی قوا خواهد بود. بنابراین، دخالت قوه مجریه در فرایند اعمال صلاحیت های اختصاصی دیگر نهادهای سیاسی (خارج از چارچوب های تعریف شده در قانون اساسی) یا خودداری از ابلاغ یا اجرای مصوبات مجلس با روح قانون اساسی و مشروطه گرایی سازگار  نیست.

مطابق اصل 123 قانون اساسي ریيس‌جمهور موظف و مكلف به اجراي مصوبات مجلس است. در اين زمينه جاي هيچ شبهه و ترديدی نيست كه حتا در صورت وضع قانون ناشايسته توسط قانونگذار[3]، ریيس‌جمهور صلاحيت تغيير قانون از طریق آيين‌نامه يا حتی صلاحيت مسكوت گذاشتن يا عدم امضاي آن را ندارد.


پانویس ها:

[1] Constituent power /  گرجی علی اکبر، در تکاپوی حقوق اساسی، تهران: جنگل، چاپ 2، 1388، ص. 345.

[2] Article 5. Le Président de la République veille au respect de la Constitution. Il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat.

[3]  نگارنده دغدغه کارآمدی قوه مجریه را نیز دغدغه ای جدی می پندارد. در این زمینه بنگ. گرجی علی اکبر« قلمرو قانون و آیین نامه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران»، سخنرانی در مرکز تحقیقات شورای نگهبان، 28 اردیبهشت و 4خرداد 1389. و نیز بنگ. گرجی علی اکبر و بهادری محمد، "تفکیک قلمرو قانون و آیین نامه در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران"، نشریه حقوق اساسی، 1388، شماره 12،  ص. 95.  ریورو ژان و والین ژان، " تفکیک قلمرو قانون از آیین نامه در نظام حقوقی فرانسه"، برگردان، علی اکبر گرجی، www.dr-gorji.ir، مورخ 8 اسفند 1390.