غلامحسین الهام، معاون احمدی نژاد در دولت دهم، با اشاره به حقوقدان بودن حسن روحانی، رئیس جمهور؛ در یادداشتی نسبت به صدور بخشنامه 107394 در تاریخ 15 مرداد ماه از سوی اسحاق جهانگیری، معاون اول رئیس جمهور واکنش نشان داد و نوشت: تصورم این است که این بخشنامه بدون اطلاع رییس جمهور صادر شده است.
به گزارش مهر، این یادداشت که با عنوان نقدی حقوقی بر یک بخشنامه تنظیم شده است بدین شرح است:
1- رئیس جمهور محترم جناب آقای روحانی در یکی از مناظره های انتخاباتی جمله ای را بیان کردند که در حافظه ملت احتمالا ماندگار خواهد شد و چه بسا این جمله در جلب آرای وی نیز تاثیر بسزایی داشته است و آن سخن کلیدی این بود: "من حقوقدانم، سرهنگ نیستم".
این عبارت انگیزه ای است که بخشنامه 107394 مورخ 15/5/1392 معاون اول ایشان را با توجه به شأن حقوقدانی رئیس جمهور و کاملا از منظر حقوقی مبانی چنین اختیاری و آثار حقوقی آن صرف نظر از هر نوع مصادیق مصوبات به ارزیابی پرداخت و به تبعات آن در روند مدیریت کشور در آینده و آثار بین المللی آن در تعاملات فراملی توجه کرد. هرچند تصورم این است که این بخشنامه بدون اطلاع رییس جمهور صادر شده است.
2- بخشنامه مزبور حاوی چندین موضوع است، البته این بخشنامه را با بخشنامه دیگری به شماره 107392 درمورد طرح مهرآفرین صادر شده است اشتباه نکنید. موضوع و موضع این یادداشت بخشنامه راجع به طرح مهرآفرین نیست که البته آن نیز در جای خود قابل بحث است.
یکی از موضوعات مورد توجه آن بخشنامه چنین است:
کلیه وزارتخانه ها، سازمانها و موسسات و شرکتهای دولتی و سایر دستگاه های اجرایی اکیدا از تداوم اجرای "تصویب نامه ها و تصمیم نامه هایی که از 1/3/1392 توسط دولت، کمیسیون ها، وزرا و نمایندگان ویژه یا شوراهای عالی صادر شده و مراجع ذیربط نسبت به آن اظهارنظر ننموده اند و نیز اجرای قراردادهایی که به استناد به مصوبات فوق منعقد شده، خودداری نمایند."
همانگونه که ملاحظه می شود مصوبات مورد نظر بوسیله مراجع قانونی یعنی دولت جمهوری اسلامی و یا کمیسیون های خاص دولت طبق اصل 138 قانون اساسی و یا شوراهای عالی مانند شورای عالی اداری مطابق قوانین مربوط ، به تصویب رسیده اند. در حقیقت مرجع تصویب کننده دارای مشروعیت و صلاحیت بوده و اعتبار حقوقی آن در وضع چنین مقرراتی محل تردید یا تشکیک قرار ندارد. آیا معاون اول رئیس جمهور می تواند اجرای مصوبات هیئت وزیران و آنچه در حکم مصوبات مزبور است و قانون اساسی در اصل 138 بدان تصریح دارد را متوقف نماید؟ و یا این مصوبات را فاقد اعتبار توصیف کرده و برای اجرای آنها تنفیذ مجدد آنها را بوسیله دولت بعد، ضروری بداند؟
"هیئت دولت" نهاد و ترکیب خاصی متشکل از رئیس جمهور و وزیران است که یکی از ارکان کشور محسوب شده و اختیارات آن مبتنی و متکی بر قانون اساسی است. این مصوبات حتی بوسیله رئیس جمهور قابل توقف و تغییر نیست و اگر رئیس جمهور چنین تصمیمی داشته باشد ناگزیر باید از طریق دولت اقدام نماید.
اصولا مرجع دیگری جز مرجع تصویب کننده که دولت است، حق اصلاح، تغییر، نسخ و یا توقف مصوبه را ندارد، تنها دیوان عدالت اداری حق ابطال و نه تغییر، اصلاح و یا توقف اجراء را دارد.
مجلس شورای اسلامی هم در حدود اختیارات قانونگذاری می تواند مبادرت به وضع قانون کند و چنانچه قانون مصوب موجب مغایرت مصوبه دولت با قانون گردد، قانون حاکم بر مصوبه دولت خواهد شد. معاون اول رئیس جمهور که اختیارات او ناشی از رئیس جمهور بوده، بالاستقلال- جز در مواردی که قانون اساسی امری را محول نموده باشد- حقی نسبت به تصرف در مصوبات دولت ندارد. در هیچ یک از مقررات و نیز قانون اساسی معاون اول، "قائم مقام" دولت در اتخاذ تصمیماتی از جنس آنچه در بخشنامه ذکر شده، محسوب نشده است.
3- در یک نظام حقوقی، مصوبات نهادهای قانونگذار یا وضع کننده مقررات، قائم به تصویب کنندگان نیست تا با انقضای دوره حاکمیت آنها، یا برکناری و حتی عزل، مصوبات آنها بی اعتبار قلمداد گردد. پس قانون یا مصوبه ای بعد از تصویب و نهایی شدن، هویت و موجودیتی مستقل از وضع کنندگان و پدیدآورندگان خود داشته و حیات مستمر پیدا می کند. به طور مثال قوانین مصوب مجالس مختلف از آغاز مشروطه تاکنون مادام که نسخ یا اصلاح نشده باشند به همان ترتیب وضع شده، معتبر خواهند بود. همین حکم در مورد مصوبات دولت نیز جاری است به گونه ای که مصوبات دولت های گذشته حتی دولت های قبل از انقلاب مادام که بوسیله مراجع صالح به هر دلیلی از جمله مغایرت با شرع یا قانون اساسی یا قوانین مصوب بعدی، نقض یا نسخ نشوند، معتبر خواهند بود. کما اینکه در همه دستگاه ها و سازمانها به همین گونه عمل می شود.
آیا برای ملت عزیز و شریف ایران سوال برانگیز نخواهد بود که چگونه است که مصوبات دولت "هویدا" مادام که به وسیله مراجع صالح ابطال نشده اند، لازم الاجرا هستند ولی مصوبات دولت جمهوری اسلامی دوره احمدی نژاد غیرقابل اجرا شده اند؟!!
کدام قانون از قانون اساسی تا قوانین عادی و کدام حکم شرعی به معاون اول رئیس جمهور چنین اختیاری اعطا کرده است تا با اراده شخصی و یا تصورات فردی، حرکت قانون در کشور را متوقف کند؟
4- آن بخش از بخشنامه که تصریح می کند اجرای مصوباتی که در مورد آنها اظهارنظر نشده است، متوقف شوند، نقض آشکار اصل 138 قانون اساسی است چرا که مطابق این اصل اعتبار اجرایی مصوبات منوط به تایید رئیس مجلس شورای اسلامی یا نهاد نظارتی دیگری همچون سازمان بازرسی کل کشور یا دیوان عدالت اداری و امثال آن نیست. این بخش از اصل 138 قانون اساسی تصریح می کند:
"تصویب نامه ها و آیین نامه های دولت و مصوبات کمیسیون های مزبور در این اصل، ضمن ابلاغ برای اجرا، به اطلاع رئیس مجلس شورای اسلامی می رسد ... "
در کجای قانون اساسی اعتبار مصوبه دولت متوقف به اظهار نظر رئیس مجلس است؟ مگر حتی طبق مقررات عادی و رویه های جاری، رئیس مجلس در مورد تایید مصوبات نظری ابراز می کند؟ وظیفه رئیس مجلس صرفا اعلام مغایرت است و نه تایید و یا اعلام نظر به طور مطلق.
بخشنامه معاون اول در واقع بدعتی حقوقی وضع نموده و بر خلاف قانون اساسی اعتبار مصوبات دولت را ساقط کرده است. آیا ایشان توجه دارند که بر سر شاخ بن می برند؟
5- بخش دیگری از بخشنامه ناظر به مصوباتی است که مورد ایراد اصل 138(یعنی ایراد رئیس مجلس) واقع شده اند. بدیهی است که طبق قانون اساسی و حتی قانون عادی، این مصوبات با ایراد رئیس مجلس نه ابطال می شوند و نه بلافاصله اعتبار اجرایی خود را از دست می دهند بلکه به موجب همان قانون عادی- علی رغم آنکه در مورد انطباق این قانون با اصل 138، اشکالات جدی مطرح است- بعد از انقضای زمان خاصی که در قانون ذکر شده در صورت عدم تجدیدنظر دولت در همان حدود مغایرت و نه بطور کلی، ملغی الاثر می شوند. استفاده از تعبیر ملغی الاثر حتی با التفات به عدم امکان اعلام بطلان مصوبه به دلیل مغایرت با قانون اساسی مورد استفاده قرار گرفته است چرا که استفاده از واژه ابطال یا بطلان، آشکارا مغایر قانون اساسی بوده و حتما قانونگذار مفهوم خاصی از ملغی الاثر مد نظر داشته که با ابطال متفاوت است. اگرچه دامنه تعریف آن مشخص نشده است. دستور توقف کلی اجرای یک مصوبه که به نحو جزیی مورد ایراد قرارگرفته و چه بسا در همان مورد هم تجدیدنظر شده باشد، نقض دیگری از اصل 138 قانون اساسی است که بخشنامه مبادرت به آن نموده است.
6- نکته عجیب دیگر در این بخشنامه توقف اجرای قراردادهایی است که به موجب مصوبات ذکر شده منعقد گردیده اند. این دستور، نقض حقوق ناشی از قرارداد و تضییع حقوق دولت و طرف های قرارداد است. معاون اول رئیس جمهور چگونه بدون حکم محکمه و مراجع صالح قضایی اعتبار قراردادهای داخلی و احیانا بین المللی بین دولت و طرف های دیگر را از بین برده و یکطرفه به توقف قرارداد حکم نموده است؟ این امر به حقوق مسلم طرفین آسیب زده و چه بسا خسارتهای ناشی از آن را به ملت تحمیل کند، این هزینه های تحمیلی غیرقانونی و غیرحقوقی به ملت را چه کسی باید جبران کند؟ البته این در فرض بخشنامه است، نه صادر کننده بخشنامه و نه این جانب نمی توانیم تصریح کنیم اصولا قراردادی وجود داشته یا نه؟
ولی بخشنامه مجوز آن را صادر کرده است و خسارات محتمل ناشی از آن نیز بر مردم قابل تصور است. از آثار بین المللی و خسارات ناشی از آن نیز نباید غفلت کرد. چرا که بدون توجه و احصای موارد و مصادیق به صورت کلی تمامی این قراردادها متوقف شده اند. از سوی دیگر این بی ثباتی در تصمیمات حقوقی دولت و ملت خسارت بزرگ دیگری است و مغایر با سیاست اعلامی آقای رئیس جمهور است که در تبلیغات انتخابی به حق، "آرامش را چون انرژی هسته ای حق مسلم مردم دانسته اند". بالاخره از 1/3/1392 چه اتفاقی افتاده است که از این تاریخ دولت دهم فاقد مشروعیت شده باشد؟ و قبل و بعد آن چنین نبوده است!
7- بدون ورود در قصد و انگیزه و داوری خاص بویژه در مورد رکن معنوی و صرفا جهت تطبیق رکن مادی این اقدام با قانون، ناگزیر به ماده 576 قانون مجازات اسلامی توجه می دهم که با وجود مسئولیت بخشنامه مزبور می تواند مصداقی از آن باشد:
"چنانچه هر يك از صاحب منصبان و مستخدمين و مامورين دولتي و شهرداريها در هر رتبه و مقامي كه باشد از مقام خود سوء استفاده نموده و از اجراي اوامر كتبي دولتي يا اجراي قوانين مملكتي و يا اجراي احكام يا اوامر مقامات قضائي يا هرگونه امري كه از طرف مقامات قانويي صادر شده باشد جلوگيري نمايد به انفصال از خدمات دولتي از يك تا پنج سال محكوم خواهد شد."
انتظار از رئیس جمهور محترم در آغاز کار آن است که از رفتار نظام مند غیرقانونی و مغایر قانون اساسی به جد جلوگیری نموده و بخشنامه غیرقانونی را لغو نمایند و دولت را با بدعت حقوقی آغاز نکنند.
از خداوند متعال در طی راه دشواری که پیش رو دارند برای ایشان توفیق و توان مسالت دارم.