نوآوری در حکمرانی نظام اداری ايران

مخاطبان عصر ایران؛ علیرضا شاهپری (دکتري مديريت سيستم هاي اطلاعاتي و مدرس مدعو دانشگاه تهران)
ساختارها و نهادهاي اداري کشور به شدت درهم پيچيده‌اند و عملا هيچ رييس جمهور، وزير و مديري نمي‌تواند کارهاي بزرگ را به نتيجه برساند. دولت‌هاي پيشين بالاجبار عمده وقت و انرژي‌شان صرف اداره دولت، کارکنان و بازنشستگان به جاي اداره کشور، سياستگذاري، تنظيم‌گري و نظارت شده است.

هزينه‌‌هاي عظيمي که صرف عمليات غالباً زايد و تشريفاتي دستگاه‌هاي بوروکـراتيک مي‌شود، يکسره بـر دوش ملت‌ بـوده و نتيجه‌ي عايد از آن نيز گرفتار شدن خدمات جاري در پيچ و خم دستورالعمل‌ها، مجوزها، نامه‌نگـاري‌ها، بازرسي‌ها و ... مي‌باشد.

در کنار اين‌چنين سيستمي، ايجـاد زمينـه‌ي ناخرسندي از يکسو و امکـان فساد اداري از سوي ديگـر بر وخامت اوضـاع و تخريب طـرح‌ها و تضعيف خدمات عمومي مي‌افزايد.

تنها با توجه به چند مورد زير سيستم پيچيده نظام اداري ايران را می‌توان درک کرد:
- تعداد پست هاي صرفاً نهاد رياست جمهوري 1962 رديف پست سازماني.
- تعداد شوراهاي کشور ، 175 شورا.
- تعداد شرکت هاي دولتي، 382 شرکت در قانون بودجه.
- تعداد صندوق‌هاي حمایتی دولتي، 24 صندوق.
- تعداد موسسات و پژوهشگاه‌هاي وابسته به دستگاه هاي اجرايي، 111 موسسسه و پژوهشگاه (اين رقم تنها موسسات و پژوهشگاه هاي وابسته به سازمان هاست نه پژوهشگاه هاي وزارت علوم و بهداشت).

اگر چه نظام اداري در بعد ساختار و فرايندهاي اداري بسيار پيچيده‌تر از موارد مذکور است اما شايد ذکر همين چند مورد بالا نمای کلی آن را روشن کند.

 گروه مشاورين هاروارد مستقر در سازمان برنامه و بودجه که قبل از انقلاب مساله سياستگذاري در اقتصاد ايران را برعهده داشتند نهايتا به اين نتيجه رسيدند که نقطه آغاز و شرط لازم براي بهبود عملکرد اقتصاد ايران اصلاح نظام اداري است.

اين ديدگاه همچنان بيش از هر زمان ديگري مورد نياز است. آنها اعلام کردند که نظام اداري ابزار اجراي سياست‌هاي اقتصادي است و هرگونه ضعف و نقص در اين ماشين تحقق سياست هاي اقتصادي را مختل مي‌سازد (گزارش مرکز پژوهش هاي مجلس،مساله سياست گذاري در اقتصاد ايران 1392).

در ساير کشورها نيز تجربه نشان داده است که اصلاح نظام اداري اولويت اول حرکت به سمت تحقق ساير آرزوهاي دولت‌هاست. مطالعه و تامل در اين تجربيات در ارتقاي ميزان معرفت ما در اين زمينه مؤثر خواهد بود.

در هفتم سپتامبر ۱۹۹۳، ال‌گـور، معـاون رئيس‌ جمهوري آمريکا، با همکاري تيم بازبيني عملکرد ملي، گزارشـي تحت عنوان «از تشريفات بيهـوده‌ اداري تا حصـول نتايج مطلوب: ايجاد دولتي با هزينه‌ي کمتر و کارايي بهتر» تهيه و به رئيس جمهـوري آن کشور ارائـه کرد.

 

اين گـزارش در کتاب نبرد با بوروکراسي به چـاپ رسيده است. خلاصه آنکه به رييس جمهور توصيه مي‌کند به حذف رويه‌هاي زايد و مهندسي مجدد فرايندها و ساختارها توجه ويژه مبذول شود وگرنه سایر اقدامات ره به جایی نخواهد برد.

گرجستان در سال 2003 کشوري ورشکسته، مملو از فساد، دچار مشکل در تامين برق و در حال سقوط بود. اما 9 سال بعد به کشوري پيشران در منطقه تبديل شد.

 

بانک جهاني و سازمان شفافيت بين‎‌الملل ابراز داشتند گرجستان بهترين اصلاح‌گر اقتصادي جهان از سال 2006 تا 2011 بوده است.

 

گرجستان اصلاح نيروي انساني و نظام اداري و کاهش مقررات و ضوابط را با رويکرد قاطعانۀ "کمتر، بهتر است" در دستور کار قرار داد.

نتایج بخشی از این تغییرات را در گرجستان در ارقام زیر ملاحظه می کنید:
سال/ تعداد مجوزها و پروانه‌ها
2005 / 909
2007 / 137
2012 / 55
(منبع بانک جهاني-مبارزه با فساد در بخش عمومي، گرجستان)

کاهش فرايندهاي اداري، حذف ساختارها، مقررات، پروانه ها و مجوزهاي غيرضرور لازمه و پيش نياز توسعه اقتصادي است.

 

براي شروع این اصلاح در ایران اقدامات بنیادین و اولیه چیست؟
1- منطقی سازي حجم و اندازه دولت:
بندهای سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری تکلیف را در این حوزه مشخص کرده است صرفا در بحث منطقی سازی اندازه دولت به برخی موارد اشاره می‌شود:
- حذف برخی سازمانها و وزارتخانه ها به عنوان نمونه حذف وزارت دادگستري: اصل 160 قانون اساسي وزير دادگستري را به عنوان واسطه بين قوه قضاييه با قوه مجريه و مقننه معرفي مي‌کند و وزير را مجري وظيفه فوق مي داند لذا ايجاد وزارتخانه‌اي با 4 معاونت نامرتبط با این اصل و 16 واحد سازماني ضرورتي نداشته و صرفا به جهت رعايت قانون اساسي وزيري با يک دپارتمان(10 رديف پست سازماني) کفايت دارد.

- تعیین انتظارات و کارکردها از وزارتخانه‌هاي زيربنايي: با ايجاد سازمان ها، شرکت ها و اپراتورها در ذيل وزارتخانه هاي زيربنايي آنها کماکان داراي تشکيلات قبل مي‌باشند. ضرورتي به وجود معاونت هاي فني و زيربنايي در وزارتخانه نبوده و وزارتخانه بايد وظيفه حاکميتي، سياستگذاري، برنامه‌ریزی، تنظيم گري و داده کاوي بخش را داشته باشد. امري که تقريبا در وزارتخانه هاي مذکور مغفول است. در این وزارتخانه‌ها ژنرال‌هایی باید باشند که آینده‌پژوهی و استراتژی بخش و کشور را در آن حوزه تبیین و تعیین می‌کنند.

- ايجاد وزارتخانه شرکت هاي دولتي: وجود شرکت هاي دولتي متعدد ذيل وزارتخانه‌ها و سازمان‌هايي که وزيران و کارکنان آن تخصصي در حوزه حکمراني شرکتي ندارند و چنين انتظاري هم ذاتا انتظار نابجايي است؛ پس:

اولا تا حد ممکن و با رعایت ضوابط شرکت هاي دولتي به بخش خصوصي واگذار شوند چرا که دولت ها در بلند مدت نمي‌توانند توسعه و اشتغال ايجاد کنند بلکه آنچه دولت‌ها انجام مي‌دهند محيطي قابل اطمينان براي پرورش ايده ها و سرمايه گذاري کارآفرينان است.

ثانيا دولت همانند برخي از کشورها با ايجاد وزارتخانه شرکت هاي دولتي يا هلدينگ همه شرکت هاي دولتي وظيفه نظارت، حسابرسي، کارايي، اثربخشي و صرفه اقتصادي و بهبود عملکرد مديران و خلاصه حکمراني شرکتي را پياده‌سازي نمايد.

2- حذف واحدهاي عمودي دستگاه هاي اجرايي در استان ها و شهرستان ها:
اگر دولت الکترونيکي و فناوري هاي نوين بر روي حذف فرايند اداري، ساختار، مجوز و پروانه تاثير نداشته باشند عملا شاهد اصلاحي نخواهيم بود.

با وجود الکترونيکي شدن خدمات برخي از واحدهاي مستقر در استان و شهرستان به جز هزينه براي کشور و ايجاد نارضايتي براي شهروندان خروجي نخواهند داشت.

هميشه مثال مي‌زنم که اگر سازمان سنجش از ابتدا واحدهاي استاني و شهرستاني داشت دولت و نمايندگان محترم مجلس همچنان درگير اين موضوع بودند که در شهرها و بخش‌هاي جديدالتاسيس نمايندگي و شعبه سازمان سنجش را مستقر کنند. بنابراين حذف واحدهاي اداري زايد در تقسيمات کشوري از ضروريات است.

3- اصل دولت يکپارچه: هيچ سازمان و دستگاه اجرايي نبايد از هيچ ارباب رجوعي مدارک، سوابق و يا اطلاعاتي درخواست کند که مسوليت آن با سازمان يا نهاد ديگري است.

در کشورهاي پيشرفته پنجره واحد (Single Window) مستقر است. در کشور ما که به آن نقطه نرسيديم اين اصل مي تواند ما را به مرور به آن نقطه نزدیک کند.

اولين سازماني که مطابق ضوابط، شهروند به آن مراجعه مي کند ملزم است همه مدارک مورد نياز و استعلامات را از ساير سازمان ها اخذ کند. ساير سازمان ها موظفند فرضا ظرف بيست روز پاسخ دهند وگرنه به منزله تاييد است. بديهي است اين کار به خودي خود منجر به حذف مراحل و استعلامات زايد نيز خواهد شد.

4- اصل حکمراني الکترونيکي: در سال 2002 در ايالت آندراپرادش هند دوره کوتاه مدت آموزشي را به اتفاق نمایندگاني از ساير کشورها مي گذرانديم. بسياري از فرايندها کاملا الکترونيکي بود به عنوان نمونه در فرايند زنجيره غذايي، کشاورزان و ميزان توليد آنها، محل زمين کشاورزي، واسطه هاي خريدار برنج، عکس، شماره موبايل، ميزان موجودي سيلوها در لحظه و سایر موارد کاملا شفاف در سامانه‌هاي الکترونيکي وجود داشت.

بديهي است که در اين سيستم تصميم گيري در خصوص خريد، پرداخت يارانه، صادرات و واردات محصول امکان‌پذير است. بماند که در ژاپن شرکت تويوتا اطلاعات تعداد و محل ترمز ماشين‌هاي خود را ثبت مي‌کند تا امکان اصلاح نقاط حادثه خيز جاده‌اي و ساير بهره‌برداري ها و داده کاوي امکان‌پذير باشد.

5- اصالت ردیف پست سازمانی به جای نیروی انسانی: در سنوات گذشته مدیران دستگاه های اجرایی با عناوین مختلف (شرکتی، قراردادی، طرحی و...) به جذب نیروی انسانی و اغلب بدون ضابطه و رقابت پرداخته و بودجه نیز بر اساس تعداد نیروی انسانی تخصیص پیدا کرده است. چنانچه اصالت و اصل تعداد ردیف پست سازمانی باشد و تخصیص بودجه نیز بر آن اساس باشد به صورت خودکار عطش جذب نیروی انسانی قطع و افراد کارایی بیشتری نشان می دهند تا مزایای بیشتری دریافت کنند.

سخن در این مقوله بسيار است به همين اکتفا کنيم که نظام اداري ابزار اجراي سياست‌هاي اقتصادي است و هرگونه ضعف و نقص در اين ماشين تحقق سياست هاي اقتصادي را مختل مي‌سازد.

 

راه‌هاي کهنه ما را به مقصدهاي نو نمي‌رسانند، اميد آنکه روياهاي مردمان اين سرزمين با رویکردهای جدید، طرحی نو و تلاش‌هاي دولت سيزدهم و الطاف حضرت حق به واقعيت مبدل شوند.