دست دولت از منابع بانکی کوتاه می‌شود؟

هم‌میهن نوشت: چهارشنبه ۱۹ مهر، مجمع تشخیص مصلحت نظام «طرح قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران» را تصویب کرد و بر این اساس، اختیارات رئیس کل بانک مرکزی را افزایش داد. این قانون از دولت محمود احمدی‌نژاد مطرح شده بود که در نهایت کلیات آن در اوایل سال ۱۴۰۰ و اواخر دولت حسن روحانی در مجلس یازدهم به تصویب رسید اما بررسی جزئیات آن در کمیسیون یک سال طول کشید تا مجددا به صحن علنی مجلس برسد و در نهایت در تابستان سال گذشته به تصویب نمایندگان رسید.

 

طرح با ایرادات متعدد شورای نگهبان مواجه شد و در نهایت به مجمع تشخیص مصلحت نظام رفت و در ۱۹ مهرماه به تصویب رسید. احسان خاندوزی، وزیر اقتصاد در توضیح این قانون به اختیاراتی که به بانک مرکزی داده شده اشاره کرد و درباره ارکان تصمیم‌گیری این بانک مرکزی در قانون جدید گفته: «یک هیئت عالی در نظر گرفته شده که جایگزین پول و اعتبار می‌شود که در گذشته وجود نداشت. در حوزه نظارت بانک مرکزی نیز جرایمی برای تخلف از فرآیندهای نظارتی بانک مرکزی در نظر گرفته شده است.»

با تصویب قانون بانک مرکزی به نظر می‌رسد این بانک در حوزه سیاست‌گذاری پولی استقلال بالاتری پیدا کرده و در عین حال حوزه نظارت آن نیز بیشتر شده است. این قانون ۶۷ ماده دارد و این مواد جایگزین مواد یک تا ۱۷، بخشی از بندهای مواد یک تا ۱۷، بندهای ب و ج ماده ۱۸، مواد ۱۹ تا ۲۶.۴۲ تا ۴۴ قانون پولی و بانکی شده است. همچنین تلاش شده اختیارات و وظایف بانک مرکزی در درون متن قانون به تفصیل بیان شود. در قانون پولی و بانکی، ۱۰ وظیفه برای بانک مرکزی تعریف شده بود اما در قانون جدید ۲۴ وظیفه برای این بانک تعیین شده است.

 

بر این اساس، اهداف کلان قانون جدید بانک مرکزی، «مهار پایدار تورم»، «افزایش سلامت نظام بانکی»، «پیاده‌سازی بانکداری بدون ربا» و «افزایش رشد اقتصادی» است که برای این منظور اصلاح رابطه بانک مرکزی با دولت و اصلاح رابطه بانک مرکزی با بانک‌ها و اصلاح رابطه بانک‌ها با حاکمیت مورد توجه قرار گرفته است.

یکی از اصلاحات صورت‌گرفته در قانون جدید، تغییر در ساختار مهم‌ترین نهاد تصمیم‌گیری بانک مرکزی است که بر این اساس «شورای پول و اعتبار» به «هیئت عالی» تغییر نام داده است. همچنین وزرای دولت به استثنای وزیر اقتصاد و رؤسای اتاق‌های بازرگانی و تعاون از ترکیب این نهاد حذف شده‌اند. علاوه بر این، چهار عضو غیراجرایی که کارشناس هستند، به پیشنهاد رئیس کل بانک مرکزی و حکم رئیس‌جمهور، منصوب و عزل می‌شوند؛ این چهار عضو غیراجرایی به صورت تمام‌وقت در بانک مرکزی هستند و شغلی غیر از تدریس در دانشگاه نمی‌توانند داشته باشند.

 

دادستان کل کشور هم با تصمیم مجمع تشخیص مصلحت نظام به ترکیب هیئت عالی اضافه شده است. نکته دیگر اینکه همه اعضای هیئت عالی باید فرم تعارض منافع را پر کنند و همه اموال و دارایی‌های خود و سپرده‌های بانکی را برای بانک مرکزی افشا کنند.

براساس این قانون، بانک مرکزی از اعطای وام به دولت و شرکت‌های دولتی منع شده است، در صورتی که در قانون پولی و بانکی در مواد ۱۱ و ۱۲ این قانون، بانک مرکزی می‌توانست به دولت و شرکت‌های دولتی تسهیلات بدهد.

همچنین مقرر شده پرداخت تنخواه بودجه به دولت در سال اول اجرای قانون ۳ درصد باشد و به تدریج سالانه ۵/۰درصد از تنخواه کاهش یابد تا سقف تن‌خواه بودجه به یک درصد کل بودجه عمومی سالانه کاهش یابد.

تا پیش از این، دولت می‌توانست درآمد ارزی بلوکه‌شده خود را به بانک مرکزی بفروشد و معادل ریالی آن را بگیرد اما براساس قانون جدید، بانک مرکزی در صورتی مجاز به پرداخت معادل ریالی ارز خریداری شده است که ارز به حساب بانک مرکزی منتقل شود. بانک مرکزی قبل از واریز ارز به حساب خود، نمی‌تواند معادل ریالی آن را به دولت بدهد.

در این قانون چتر نظارتی بانک مرکزی بر بانک‌ها و مؤسسات اعتباری و همچنین قدرت برخورد با بانک‌های متخلف به میزان قابل‌توجهی افزایش یافت است. براساس ماده ۴۵ امکان اضافه‌برداشت برای بانک‌ها و مؤسسات اعتباری محدود شده است، به‌طوری‌که اگر میزان اضافه‌برداشت یک بانک از منابع بانک مرکزی فقط ۴ روز متوالی از سقف هفتگی فراتر رود، معاون نظارت بانک مرکزی موظف به ارائه گزارش به رئیس و هیئت‌عالی بانک مرکزی است.

 

هیئت‌عالی پس از استماع گزارش معاون نظارت، یا باید با پرداخت تسهیلات اضطراری (با سررسید ۳۰ روز) به مؤسسه اعتباری موافقت کند یا باید رئیس کل را مکلف کند برای مؤسسه اعتباری هیئت سرپرستی موقت تعیین کند. این به معنای آن است که اگر یک بانک بیش از ۴ روز بیش از حدود تعیین شده اضافه برداشت کند، هیئت عالی می‌تواند مدیرعامل بانک را عزل کند.

 

همچنین پرداخت تسهیلات اضطراری ۳۰ روزه منوط به ارائه برنامه اصلاحی از سوی بانک/مؤسسه اعتباری و تایید هیئت عالی است؛ موافقت با آن منوط به موافقت دوسوم اعضای هیئت عالی است، تمدید این تسهیلات فقط دو بار امکان‌پذیر است و برای تایید آن نیاز به سه‌چهارم آرای مثبت اعضای هیئت عالی است. علاوه بر این، معاون نظارت بانک مرکزی، رئیس کل و هیئت عالی بانک مرکزی اختیارات گسترده‌ای برای عزل هیئت‌مدیره بانک، تعیین هیئت‌سرپرستی، تصمیم‌گیری برای اجرای عملیات گزیر بانک را خواهند داشت.

براساس ماده ۳۳ این طرح رئیس کل در دوره‌ای که مؤسسه اعتباری توسط سرپرست اداره می‌شود یا قبل از آن، اگر به این نتیجه برسد که شاخص‌های ناظر به وضعیت سرمایه و نقدینگی مؤسسه اعتباری قابل اصلاح نیست، موظف است پیشنهاد گزیر (مجموعه اقدامات بانک مرکزی از عزل هیئت‌مدیره و تعیین سرپرست برای مؤسسه اعتباری تا انحلال) مؤسسه اعتباری را به هیئت عالی ارائه کند. در صورت تصویب پیشنهاد رئیس کل توسط هیئت عالی، مؤسسه وارد مرحله گزیر می‌شود.

ساختار هیئت انتظامی بانک‌ها هم در این قانون جدید تغییر کرده است به‌گونه‌ای که قاضی صرفاً تصمیم‌گیر خواهد بود و سایر اعضا بدون حق رای در جلسات شرکت می‌کنند و تصمیم‌گیر نهایی قاضی‌ای خواهد بود که با حکم رئیس قوه قضائیه منصوب خواهد شد و این قاضی باید حداقل ۱۵ سال سابقه در رسیدگی به جرایم اقتصادی داشته باشد.

 

همچنین هیئت انتظامی تجدیدنظر هم در بانک مرکزی تشکیل می‌شود؛ تا پیش از این نماینده بانک‌ها عضو هیئت انتظامی بود و حق رای داشت که تعارض منافع ممکن بود مانع از اتخاذ تصمیم درست شود. علاوه بر این، هیئت انتظامی بدوی موظف به رسیدگی به تخلفات اشخاص، تحت نظارت به‌درخواست معاون نظارت بانک مرکزی با قید فوریت است.

 

همچنین یکی از مشکلات امکان دستور توقف اجرای مصوبات هیئت عالی بانک مرکزی توسط دیوان عدالت اداری بود که در قانون جدید، امکان توقف موقت برای مصوبات بانک مرکزی ممنوع شد و دادگاه ویژه‌ای در دیوان عدالت اداری به اعتراضات سهامداران بانک‌ها رسیدگی خواهد کرد.

قانون بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران دچار تحول شده و برخی از مواد و بندهای آن تغییر کرده و اختیارات جدیدی به این بانک داده شده است.

 

علی‌اکبر نیکواقبال، اقتصاددان و استاد دانشگاه تهران به این اختیارات پرداخته و گفته از آنجا که بانک مرکزی در ایران مستقل نیست اینگونه تغییرات کمکی به آن نمی‌کند چون دولت هزاران مشکل سازمانی و غیرسازمانی دارد. او معتقد است یک بانک مرکزی چهل‌نفره برای کشور کافی است و اگر دولت کار خود را درست انجام می‌داد، نیازی به اختیار جدید به بانک مرکزی نبود.

 

 

مهمترین بحث شاید این باشد که چه کسی تضمین می‌کند این قانون جدید آن هم با این تیمی که اکنون در اقتصاد حضور دارند و کار را به اینجا کشانده‌اند بتواند تحولی ایجاد کند. آیا تغییر ترکیب شورا تضمینی است برای اینکه در سیاست‌ها نیز تغییر رخ خواهد داد؟ معلوم است که چنین قدرتی را نخواهند داشت. من نمی‌خواهم بدبینانه به موضوع نگاه کنم ولی بعید است با اینگونه تغییرات جزئی و گروهی به نتایج درخشانی برسیم. اصولاً نمی‌دانیم دلیل این تغییر و تحولات برای چیست و قرار است در نهایت چه چیزی به دست بیاید.

 

 

بانک مرکزی که مستقل باشد قطعاً می‌تواند کارهای اساسی انجام دهد اما از آنجا که بانک مرکزی در ایران مستقل نیست اینگونه تغییرات هم کمکی به آن نمی‌کند چون دولت هزاران مشکل سازمانی و غیرسازمانی دارد. اتفاقاً الان باید تغییر و تحولات در بانک مرکزی به‌گونه‌ای باشد که محدودیت‌های سابق آن کمتر شود وگرنه کاری پیش نخواهد رفت؛ به قول معروف آب را از سرچشمه درست باید کرد. وقتی دولت به بانک مرکزی بدهی دارد و نزدیک به ۳۰ درصد رشد نقدینگی دارد و هر سال به تورم کشور اضافه می‌شود، با چنین تغییراتی بعید است مشکلی حل شود.

 

 

به نظر من این‌گونه قوانین فرمالیته است. به‌هرحال دولت و شرکت‌های دولتی در حال تلاش و فعالیت هستند و با توجه به تورمی که وجود دارد مجبور هستند به سراغ بانک مرکزی بیایند و کمک و وام بگیرند. دولت هیچ‌گاه فعالیت‌های خود را متوقف نخواهد کرد. مگر به جز پول گرفتن از بانک مرکزی راه دیگری وجود دارد؟ به نظر من مسائل دولت پیچیده‌تر از این حرف‌هاست که با تغییرات در قانون بانک مرکزی بتوان مشکلات را حل کرد و باید اساسی‌تر و پایه‌ای‌تر به موضوعات نگاه کرد.

 

به‌هرحال رئیس‌جمهور و تیم اقتصادی او برنامه‌های خاص خود را دارند و با تغییرات در قوانین بانک مرکزی نمی‌توان آن برنامه‌ها را مدیریت کرد و با تعویض ترکیب شورای پول و اعتبار و این گروه و آن گروه بعید است اتفاق خاص و جدیدی رخ دهد. با کج و راست کردن قوانین نمی‌توان یک حرکت اساسی و عمومی ایجاد کرد و رو به بهبود رفت.

 

 

من می‌گویم رؤسای بانک‌ها مجری دستورات مقامات بالاتر هستند. با تعویض آن‌ها اتفاق خاصی رخ نخواهد داد چون بعدی‌ها نیز باید اجراکننده همان دستورات باشند. من بعید می‌دانم چنین قانونی بتواند تغییر و تحول خاصی ایجاد کند. از یک طرف قرار است بر روی مدیران بانک‌ها فشار بیاورند و از طرف دیگر توقع دارند مدیر بانک براساس دستورالعمل رؤسای بانک مرکزی عمل کنند که این رویه فقط مشکلات را اضافه می‌کند چون مدیر باید مستقل عمل کند وگرنه کار پیش نمی‌رود.

 

مطمئن باشید قانون جدید در این زمینه هیچ‌گونه کمکی به بهبود اوضاع بانک‌ها نخواهد کرد. باید یک مجموعه را به صورت اساسی اصلاح کرد تا به یک نتیجه مطلوب برسیم. با اصلاحات جزئی و فردی و گروهی کار پیش نخواهد رفت و اصولاً مراد ما آن نیست.

 

 

من فکر می‌کنم یک بانک مرکزی چهل‌نفره برای کشور کافی است چرا باید بانک مرکزی ما حدود ۳ هزارنفره اداره شود؟ مگر می‌خواهند چه کاری انجام دهند؟ اگر دولت کار خود را درست انجام دهد نیازی به تغییرات در بانک مرکزی نیست. اگر دولت کسری بودجه خود را به صفر برساند و خرج و دخل خود را برابر کند، احتیاجی به این ندارد که هرچند وقت یک‌بار رئیس بانک مرکزی را عوض کند، یا رئیس بانک مرکزی احتیاجی به این پیدا نمی‌کند که پول جدید چاپ کند.

 

پول جدید چاپ می‌شود چون دولت کسری بودجه‌های عجیب و غریب دارد و توقع دولت این است که رئیس بانک مرکزی آن را جبران کند. در همه جای دنیا دوره ریاست رئیس بانک مرکزی هفت‌ساله است و رئیس‌جمهور و نخست‌وزیر معمولا پنج‌ساله هستند، دلیل آن این است که برنامه‌های بانک مرکزی اولویت خود را دارد و باید مستقل از دولت‌ها کار کنند و برنامه خود را پیش ببرند.

 

 

وظیفه بانک مرکزی حفظ ارزش پول است، رئیس بانک مرکزی وقتی مستقل باشد هیچ‌گاه زیر بار توقعات دولت نمی‌رود و به رئیس دولت می‌گوید اگر پول نیاز داری باید در ارتباط با کشورهای دیگر آن را به دست بیاوری. قرار نیست بانک مرکزی خواسته‌های این دولت و آن دولت را برطرف کند. معلوم است که همه بخش‌ها و نهادها به پول احتیاج دارند. دلیلی وجود ندارد که این پول را بانک مرکزی مهیا کند.

 

شما یک خانواده را در نظر بگیرید اعضای آن باید براساس حقوق سرپرست خانواده برنامه‌ریزی کنند و یک ماه را سپری کنند و از همان میزان حقوق دریافتی تبعیت کنند. به محض اینکه فراتر از حقوق خرج کنید آن خانواده مجبور به گرفتن قرض خواهد شد و در نهایت به هم خواهد ریخت. الان دولت بدهی دارد اما هیچ‌کس جرأت ندارد به آن‌ها بگوید که حق ندارید بدهی داشته باشید و حق ندارید از طریق بانک مرکزی آن را رفع و رجوع کنید.

اینکه قانون جدید بانک مرکزی و تغییرات صورت‌گرفته در آن چقدر می‌تواند در روند بهبود وظایف این بانک تاثیر داشته باشد، پرسشی بود که از شاهین شایان‌آرانی، کارشناس بازار پولی و بانکی پرسیدیم. او در این خصوص گفت، در کنار قوانین جدید بانک مرکزی باید شاهد انضباط مالی نظام حاکم بر کشور باشیم، به‌هرحال قوای سه‌گانه باید وارد دیسیپلین اقتصادی شوند و منابع و مصارف‌شان را مدیریت کنند و از محل آن‌ها خود را تامین کنند. آرانی همچنین معتقد است، این حق بانک مرکزی است که به نظام بانکی سروسامان دهد و نباید گذاشت از این حق به‌عنوان یک ابزار سیاسی استفاده شود.

 

 

شورای پول و اعتبار وظیفه سیاست‌گذاری را داشته که رئیس بانک مرکزی نیز در آن حضور داشت و من متوجه نیستم چرا باید نام آن تغییر کند. به‌جای آن می‌توانستند سیاست‌ها و دستورالعمل‌های شورای پول و اعتبار را اصلاح کنند. اکنون براساس قانون جدید بانک مرکزی از اینکه به دولت و شرکت‌های دولتی وام بدهد منع شده است که به نظر بنده نکته مهم و خوبی است چون دولت را از صحنه اعتبارات از طریق نظام بانکی حذف کرده‌اند که اتفاق مثبتی تلقی می‌شود.

 

یک مشکل اساسی که در تاریخ اقتصاد ایران داریم نقش پررنگ و با نفوذ دولت در دریافت تسهیلات است و بخش خصوصی به‌نوعی در این بازی هیچ نقشی نداشته است که باعث مشکلات زیادی مانند انباشت مطالبات معوق شده است و فشارهای تورمی را بالا برده است.

 

به‌هرحال زور نظام بانکی به دولت نمی‌رسد و وقتی تسهیلاتی را به دولت و شرکت‌های وابسته به دولت می‌دهد، بازپرداخت آن مشخص نیست و به قول معروف دیر و زود دارد و همین مسئله جامعه و اقتصاد کشور را با مشکل روبه‌رو می‌کند. اگر هدف از قانون جدید بانک مرکزی، جلوگیری از پرداخت چنین تسهیلاتی به دولت است من آن را مثبت ارزیابی می‌کنم چون نظام بانکی را به سمتی می‌برد که باید باشد و عمل کند و آن اعطای تسهیلات به نهادهای غیردولتی است.

 

 

به‌هرحال دولت می‌تواند ترفندهایی را بزند، مثلاً می‌تواند شرکت‌های لایه دو و سه ایجاد کند. ببینید پشت این سیاست‌ها یک هدف اصلی وجود دارد و آن این است که دولت را کوچک و غیردولتی‌ها را بزرگ کنند. این باعث خواهد شد که اقتصاد پایدار و تاب‌پذیری آن بیشتر شود. همچنین بخش خصوصی را رونق می‌دهد. باید به هر صورت که شده این اتفاقات رخ دهد که یک راه آن از طریق شورای پول و اعتبار بود.

 

 

شاید این حق به این صورت و به تنهایی کافی نباشد. طبیعتاً پشت این اقدام و حق، منطقی وجود دارد و آن این است که بانک مرکزی باید به عنوان نهاد قانونگذار و تنظیم‌گر این حق را داشته باشد که برای سامان دادن و ثبات نظام پولی و مالی کشور، اقدامات لازم را انجام دهد که یکی از این اقدامات نظارت بر نهادهای پولی مانند بانک‌ها و مؤسسات است تا مطمئن شود کار خود را در قالب قانون درست انجام می‌دهند و با تخلف‌ها برخورد کند.

 

اکنون این حق داده شده که با مدیران بانک‌ها که خود بانک مرکزی به‌عنوان نهاد تنظیم‌گر آن‌ها را گمارده، برخورد حقوقی شود. یادمان باشد این حق برای این به بانک مرکزی داده شده که حق اصلی را محقق کند که آن سروسامان دادن به نظام بانکی است نه اینکه از آن به‌عنوان یک ابزار سیاسی استفاده کند چون متاسفانه این خطر وجود دارد.

 

 

قطعاً فشار تامین نقدینگی را از روی بانک مرکزی برمی‌دارد و بی‌تاثیر نیست اما باز باید دید هدف از این کاهش چیست؟ قرار است که فشار نقدینگی از روی بانک مرکزی برداشته شود تا مثلاً تورم کنترل شود؟ یا دولت را مجبور کنند که منابع مالی را خودش تامین کند؟ اگر هدف این است می‌تواند انضباط مالی دولت را تحریک کند که اتفاق مثبتی است.

 

به‌هرحال قوای سه‌گانه باید وارد دیسیپلین اقتصادی شوند و منابع و مصارف‌شان را مدیریت کنند و از محل آن‌ها خود را تامین کنند اما باز این سوال پیش می‌آید که آیا قرار است فقط با کم کردن تن‌خواه دولت به انضباط مالی برسیم؟ خیر. این اقدامات کمک می‌کند ولی قطعاً اقدامات دیگری نیز نیاز است که در کنار قوانین جدید بانک مرکزی رخ دهد تا انضباط مالی نظام حاکم بر کشور منسجم شود.

 

 

مثلاً نهادها و بازوهای حکومتی مثل قوه قضائیه، مجریه و مقننه باید یاد بگیرند چگونه دخل و خرج کنند و خود را مرکز هزینه تلقی نکنند. این کار نیاز به فرهنگسازی دارد و باید متوجه این باشند که به‌عنوان یک نهاد حاکمیتی مکلف هستند هزینه‌های خود را مدیریت کنند و به هر دلیلی به بیرون از سازمان خود مثل بانک مرکزی متوسل نشوند تا استقراض کنند.

 

دوم اینکه، باید تاکید شود که واحدهای حاکمیتی تا حد امکان کوچک شوند و یک هسته مرکزی داشته باشند و تا جایی که می‌توانند خدمات مورد نیاز خود را برون‌سپاری کنند. اینگونه است که بخش خصوصی جان می‌گیرد. اینکه سه کشتی بزرگ به‌عنوان بازوهای حاکمیتی داشته باشیم وآن‌ها نیز فقط به این فکر کنند که چگونه خرج خود را از بازوی حکومت یعنی بانک مرکزی تامین کنند، به جایی نخواهیم رسید. ما اکنون مدیریت بودجه داریم و خبری از مدیریت درآمد و هزینه نیست، این تفکر که پولی را در سال بگیرند و آن را خرج کنند بسیار بسیار خطرناک است و نظام اقتصادی ما را دچار بحران‌های جدی کرده است.